Por Claudia Nikken
La Constitución venezolana carece de una solución expresa para el caso en que, por cualquier causa, se haga imposible la renovación del órgano del poder legislativo al término del mandato de sus integrantes.
Partiendo de esa constatación, se ha venido planteando desde hace semanas que los actuales integrantes de la Asamblea Nacional deben permanecer en sus cargos por aplicación analógica del principio de la continuidad administrativa, pues el proceso electoral convocado para la renovación del órgano desembocará en una elección inexistente, dado que se está produciendo al margen, no solo de la Constitución y las leyes, sino también de los estándares internacionales en la materia. Esto incluye la continuidad administrativa del gobierno interino formado desde enero de 2019 bajo la jefatura del diputado Juan Guaidó, Presidente de la Asamblea Nacional.
Esa solución no es de tan evidente aplicación, especialmente porque tanto esa como cualquier otra interpretación jurídica sobre el tema son meros ejercicios, que carecen de eficiencia práctica en Venezuela mientras no se produzca un acuerdo nacional que permita la gobernabilidad del país y dé paso a su necesaria reinstitucionalización.
Hecho el llamado de atención, siguen unas breves notas sobre el tema, con referencia, en primer lugar, a la continuidad institucional en Venezuela y su base constitucional; para luego analizar su aplicabilidad en el caso de la impugnación de una elección, con particular referencia a la elección de los diputados a la Asamblea Nacional.
I. La continuidad institucional en Venezuela y su base constitucional
La Asamblea Nacional es el órgano del poder legislativo nacional y sus integrantes tienen como misión expresa ser los representantes del pueblo venezolano para legislar, para controlar a la administración pública e, incluso, para elegir a los titulares de ciertos órganos representativos nacionales. Por eso, no debería hablarse en su caso de “continuidad administrativa”, siendo preferible hablar, en términos de género y especie, de continuidad institucional: ni la Asamblea Nacional es un órgano de la administración pública, ni las atribuciones que le competen tienen que ver con el ejercicio de la actividad administrativa.
La continuidad institucional es un mecanismo de adaptación organizativa que resulta del principio de acuerdo con el cual el Estado no se paraliza por ninguna causa y, de su consecuencia, que es la necesidad de mantener o preservar el funcionamiento efectivo de las instituciones.
El principio en referencia no tiene fundamento en ninguna norma expresa de la Constitución, salvo a considerar una frase contenida en el artículo 339 de la Constitución venezolana, referido al estado de excepción, según la cual ni siquiera en caso de que existan las graves circunstancias que lo justifican puede paralizarse el funcionamiento de los poderes públicos.
Sin embargo, la continuidad institucional tiene diversas manifestaciones en la Constitución, para cuya comprensión es necesario tomar en consideración los elementos constitutivos del órgano, el objetivo y el subjetivo.
El elemento objetivo de todo órgano consiste en su formulación jurídica y el haz de competencias (facultades y obligaciones) que le son conferidas, entre otras características. Objetivamente se habla, por ejemplo, de presidencia de la República o de diputación.
El elemento subjetivo, en cambio, es la persona física que encarna al órgano, el funcionario o agente llamado a ejercer las competencias del órgano objetivamente considerado. En el ejemplo dado, se trata del presidente de la República o del diputado.
La continuidad institucional atiende al elemento objetivo, pero no al subjetivo. La razón es simple: los seres humanos no solo podemos, sino que vamos a morir, entre otras circunstancias que pueden alejarnos del ejercicio de las competencias atinentes al elemento objetivo del órgano.
De ahí que, tanto en la Constitución como en la ley, se establezcan regulaciones que aseguren la continuidad del componente objetivo del órgano a pesar de que falte el elemento subjetivo. La más evidente es la de la suplencia de las faltas temporales y absolutas (“ha muerto el Rey, ¡viva el Rey!”); pero la más importante, en el caso de los mandatos que derivan del sufragio, es precisamente la organización del proceso para que opere la sustitución (o ratificación) del elemento subjetivo del órgano.
Por lo anterior, se hace indispensable hacer la vinculación entre el mecanismo de la continuidad institucional y la renovación electoral.
II. Continuidad institucional y renovación electoral, en especial la de la Asamblea Nacional
Una de las características esenciales de la república es la temporalidad del mandato de los funcionarios que ocupan los cargos de representación; es decir, en términos muy simplificados, aquellos que resultan del ejercicio de sufragio, directo o indirecto.
En Venezuela, son cargos de representación nacional la presidencia de la República y el de diputado a la Asamblea Nacional, pero también el de magistrado del Tribunal Supremo de Justicia, Fiscal General de la República, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República y rector del Consejo Nacional Electoral. Los primeros son electos por sufragio universal y directo, mientras que los segundos son electos indirectamente por la Asamblea Nacional.
Todos esos cargos tienen un mandato limitado en el tiempo, por lo que, a su vencimiento, se produce su vacancia absoluta. Por ello, el proceso para sustituirlos (o ratificarlos) debe llevarse a cabo con suficiente anticipación, de manera de asegurar que, llegado el momento, hayan sido electos los nuevos mandatarios o ratificados los salientes. En el caso de los cargos sujetos a elección popular, la responsabilidad del proceso recae sobre el Consejo Nacional Electoral y, en los demás casos, sobre la Asamblea Nacional.
En un Estado de derecho, es impensable que el órgano encargado de la elección de los representantes, es decir, de garantizar el carácter temporal de los mandatos, no actúe de manera oportuna en ese sentido. En Venezuela, que no es un Estado de derecho, ha ocurrido en diversas oportunidades, especialmente en los últimos 20 años, incluyendo el proceso electoral a partir del cual se elegiría a los titulares de los órganos del poder público de acuerdo con la Constitución del 30 de diciembre de 1999, cuando se apeló a la extensión del mandato de los titulares de los cargos, aunque su legitimidad de origen fuera cuestionable. Recordemos que se había previsto que el proceso electoral para “relegitimar” a todos los órganos del poder público sujetos a elección popular tuviera lugar el 28 de mayo de 2000, pero ante la imposibilidad técnica de la realización de las “megaelecciones”, el proceso se pospuso para julio (para casi todos los cargos) y diciembre (concejos municipales).
Ahora bien, hay que decir que, salvo en el caso muy particular de aquella primera elección, nunca ha pasado que la elección del Presidente de la República o de los diputados a la Asamblea Nacional se lleve a cabo en un momento que no asegure el inicio en fecha del nuevo mandato. Al contrario, en dos oportunidades se ha adelantado inadecuadamente el proceso electoral presidencial; la primera vez en 2012, para asegurar que Hugo Chávez fuera reelecto, aunque nunca pudiera acceder al cargo y; la segunda, en 2018, para evitar una elección competitiva y asegurar el triunfo de Nicolás Maduro. También ocurrió en 2010 con la elección de la Asamblea Nacional.
Sí ha pasado que los representantes nacionales electos indirectamente lo sean de manera extemporánea. En estos casos, las soluciones han sido diversas, pero si el saliente tiene un suplente cuyo mandato no ha expirado, el cargo ha sido ocupado por el suplente hasta la elección del nuevo titular. La irregularidad también ha sucedido, reiteradamente, con relación a los representantes estadales y municipales, y en estos casos sí se ha empleado el mecanismo de la “continuidad administrativa”.
Lo que no ha ocurrido es que, ante la impugnación de una elección -mucho menos ante la mera denuncia ante la opinión pública de su irregularidad, por justificada que sea– se haya extendido el mandato del funcionario saliente, mientras se resuelve la disputa. Ni siquiera se planteó, por ejemplo, con los diputados del estado Amazonas electos en 2015, a pesar de la impugnación -aún no resuelta- de la elección de sus sucesores, presentada con la real intención de romper la mayoría calificada de dos terceras partes obtenida por la oposición al régimen en esa oportunidad. Los electos fueron simple e írritamente “desincorporados” de sus cargos de manera cautelar o preventiva, con las consecuencias que ya conocemos.
Contrariamente a eso, tratándose de elecciones irregulares impugnadas, el principio es la conservación de la voluntad electoral presunta, por lo que la práctica ha sido -incluso en Venezuela- que, si no tiene suplente, sea el funcionario electo quien ejerza el cargo mientras se resuelve (rápidamente) el conflicto y, de ser el caso, se procede a la nueva elección. Para que eso funcione correctamente, tiene que existir un sistema adecuado de control administrativo y sobre todo judicial de las elecciones, lo que no ocurre en Venezuela. Venezuela, como ya se dijo, no es un Estado de derecho.
Por eso, en el caso de la muy discutida reelección de Nicolás Maduro como Presidente de la República el 20 de mayo de 2018, que fue convalidada írritamente por el Tribunal Supremo de Justicia, la Asamblea Nacional siguió el procedimiento de la subrogación presidencial2: el 10 de enero de 2019, fecha en que vencía el periodo presidencial, declaró la vacancia absoluta del cargo por considerarse inexistentes el proceso electoral y su convalidación judicial (y porque en todo caso el electo no prestó juramento) y; en fecha 23 de enero de 2019, el Presidente del cuerpo deliberante, siguiendo las normas constitucionales de subrogación presidencial, asumió el mandato de manera interina, hasta tanto se produjera la elección correspondiente.
Ahora bien, ese precedente no justifica per se que de una vez se desconozca un proceso electoral -que está apenas comenzando-, para crear la impresión de que no se habrá producido la elección para renovar la Asamblea Nacional y que, ante la ausencia de otra solución, a pesar del vencimiento del mandato de los actuales diputados principales y sus suplentes el 5 de enero de 2021, pueda válidamente aplicarse el mecanismo de la continuidad institucional. Esto, entre otras razones, porque la finalidad de ese mecanismo es garantizar el funcionamiento efectivo de las instituciones estatales, no extender el mandato del titular de un cargo cuya renovación no se ha producido -o se ha producido ilegalmente; y mantener en sus cargos a los actuales diputados a la Asamblea Nacional y, en particular, a su Presidente, no garantizará la continuidad de la Asamblea Nacional.
En efecto, desde antes de su instalación, la coalición gobernante ha impedido gradual y sistemáticamente el correcto funcionamiento de la Asamblea Nacional, hasta lograr su parálisis casi total en el interior de la República. Por ello, la vacancia absoluta de la presidencia de la República declarada el 10 de enero de 2019 y la designación de un Presidente de la República interino, así como la reelección de Juan Guaidó en 2020 como presidente del cuerpo, han sido y son decisiones de imposible ejecución práctica en Venezuela, a pesar de su legitimidad de todo orden. Solo tuvieron y tienen efectos en el exterior, porque así lo han decidido terceros Estados, en el entendido de que esas actuaciones se fundamentan en la Constitución y tienen legitimidad política porque cuentan con apoyo popular.
No es el caso de la continuidad institucional tal como está planteada hoy. Ni siquiera por una causa que objetivamente lo justifique distinta a la posición de una parcialidad política, como sería la suspensión del proceso electoral, podría apelarse de manera indubitable al principio de la continuidad institucional, pues en Venezuela el problema es hoy demasiado agudo.
A falta de acuerdo previo, si, por alguna razón, efectivamente se suspende el proceso electoral, la aplicación del mecanismo de la continuidad institucional aparejaría la coexistencia de dos juntas directivas, la electa por la mayoría parlamentaria el 5 de enero de 2020 y presidida por Juan Guaidó y, la reconocida por la coalición gobernante y aliada con ella, presidida por Luis Parra. En otros términos, se mantendría la situación actual de inoperancia de la Asamblea Nacional, pues desde ninguno de los espacios que conviven en el cuerpo sería posible ejercer el poder legislativo y con ello contribuir a la solución de los problemas del país.
Más aún, si se adopta la tesis de la continuidad institucional tal como está planteada hoy, el poder de representación no derivaría del ejercicio de la soberanía popular, sino de que terceros Estados expresen cuál Asamblea Nacional les parece legítima, cuál es su junta directiva y, a fin de cuentas, a cuál jefe de Estado “reconocen”.
En síntesis, el poder de representación se fundamentaría en la decisión de no participar en el proceso electoral, tomada unilateralmente por un grupo político representado en la muy mermada mayoría parlamentaria y, en la eventual -solo eventual- aceptación de la tesis de la continuidad institucional por terceros Estados.
Para sustentar la aplicación del mecanismo de la continuidad institucional tendría que surgir un hecho social que legitime la decisión de la clase política, que se traduzca en un nuevo proceso electoral que permita efectivamente la renovación de la Asamblea Nacional y, luego, la reinstitucionalización del país. Y para que todo eso ocurra en paz, debe mediar un acuerdo previo de gobernabilidad.
Sobre esa necesidad urgente, vale la pena citar a Pedro Nikken: “Hay que ponerse muy imaginativo. La historia de la política y de la diplomacia está llena de negociaciones imposibles. Sin embargo, se abren”.
*Prof. de Derecho Administrativo en la UCV (Caracas). Prof. en la Maestría de Derecho Constitucional de la UCAB (Caracas). Abogado de la UCV, DEA (máster) en Derecho Público Interno y Doctora en Derecho de la Universidad Panthéon-Assas (París II). Autora de diversas publicaciones, en especial en materia de derecho constitucional y administrativo. Abogada en ejercicio.
