Raúl Benítez Manaut
IRDH | AméricaEconomía
En América Latina, la relación entre civiles y militares ha pasado por profundas reformulaciones, determinadas por variables como la influencia del escenario internacional, la gobernabilidad y estabilidad de los países y la forma como se dieron los procesos de transición a la democracia. Los procesos de democratización que vivieron los países latinoamericanos fueron exitosos en resolver la transformación de los sistemas políticos para adaptarse al juego de la democracia electoral, pero no resolvieron automáticamente los problemas de seguridad de la ciudadanía en muchos países. Por ello, ante el avance del crimen, los políticos vuelven a echar mano del instrumento del Estado que detenta el uso de la fuerza.
El Informe sobre Desarrollo Humano, dedicado al tema de la seguridad ciudadana, tiene como premisa que el empleo de los recursos castrenses como auxiliar de las fuerzas policiacas debe ser un recurso acotado en tiempo; restringido a las áreas más críticas donde las policías han sido rebasadas por el poder de fuego del crimen; debe respetar el estado de derecho y los derechos humanos; y tiene que tener una estrategia de retiro, buscando darle solución a las causas que provocaron dicha participación militar.
Los militares ¿necesarios?
Por la fragilidad en algunas áreas del aparato estatal, las fuerzas armadas tienen amplias responsabilidades de seguridad interna y de seguridad pública. De igual manera, por “requerimientos” de algunas fuerzas políticas son llamados los militares a dirimir conflictos, como en Honduras en 2009, o a encabezar y sustituir administradores civiles en muchas áreas de la gestión del Estado, como en Venezuela.
Con las medidas anteriores se superaban los elementos condicionantes de la guerra fría. A nivel global, en los años noventa del siglo XX el libre comercio, la democracia y la apertura de fronteras se hacían presentes y las ideologías que habían prevalecido durante casi 50 años se guardaban en el baúl de la historia. Esto tuvo repercusiones directas en América Latina en los sectores de seguridad y defensa. Los sistemas políticos se desmilitarizaban y se trasladó la conducción de los ministerios de defensa a los civiles. Sin embargo, por la llamada epidemia de inseguridad pública, los gobernantes, ahora democráticos, recurren al empleo de las fuerzas armadas.
En muchos países los militares (ahora en condición de retiro) llegan al poder u ocupan posiciones clave en el aparato del Estado. A diferencia de la guerra fría, éste proceso se da con el respaldo de la población (Venezuela bajo el periodo de gobierno de Hugo Chávez, así como en Perú, Guatemala y Nicaragua), y siguen siendo el pilar fundamental de muchos gobiernos civiles y democráticamente electos. Solo recordemos el fugaz gobierno interino de Honduras, cuando el ejército, por una “orden civil” emanada del Congreso, envió al exilio al presidente Manuel Zelaya, encabezando un golpe de Estado.
Sin importar la tendencia ideológica de los presidentes y gobiernos, muchos regímenes políticos para sostenerse le dan fuerza presupuestal y/o política a las fuerzas armadas. El argumento en muchos casos se emplea para respaldar su profesionalización y modernización (Chile), o con afirmaciones de que no se han superado las “amenazas convencionales” e históricas, como algunos conflictos fronterizos no resueltos: Argentina-Gran Bretaña (a pesar de la percepción negativa que tiene la población de sus militares); entre Chile, Perú y Bolivia prevalecen las tensiones; de igual manera entre Colombia y Venezuela (donde un ex presidente colombiano ha declarado que “le faltó tiempo para proceder a desplegar su ejército contra el vecino”), entre Perú y Ecuador, donde se mantienen resquemores, entre otros, y por ejemplo, recientemente entre Nicaragua y Costa Rica.
En el norte de América Latina, en México y América Central, los militares son frecuentemente requeridos para atender problemas de seguridad pública y ciudadana. Esto ha detenido o impedido la consolidación, modernización y profesionalización de una relación democrática y-o equilibrada entre los gobernantes civiles y los militares. Debido al combate al narcotráfico en México, intensificado desde el año 2007, y por el incremento notable de la inseguridad pública en Honduras, Guatemala y El Salvador, las fuerzas armadas son llamadas a desempeñar de nuevo un rol protagónico. Se da incluso una regresión doctrinaria o “desprofesionalización”, en tanto vuelven a realizar de forma casi permanente roles de seguridad interna, que debían ser asumidos por los cuerpos policiacos.
El ascenso del crimen y las intervenciones
Muchas ciudades de América Latina ascendieron en sus tasas de criminalidad de forma alarmante desde los años noventa. Medellín, Cali, Río de Janeiro, Sao Paulo, Caracas, Tegucigalpa, San Salvador, Puerto Principe, Kingston, Guatemala, Ciudad Juárez (considerada en 2008 la más peligrosa del mundo), San Pedro Sula, entre otras. Los gobiernos nacionales y muchos municipales emprendieron estrategias de intervención. Las intervenciones fueron militares (Juárez, Río, Caracas), policiaco-militares (como en las ciudades colombianas y algunas de Brasil y Centroamérica), o con policías de “pacificación” que emprenden novedosos modelos de acercamiento a la población, como en Medellín, Río, Sao Paulo, Minas Geraes o Pernambuco. En Río la experiencia ha sido muy exitosa en la disminución del crimen en algunas favelas como Complejo Alemán, Morro des Macacos, Dona Marta, o en Rocinha, considerado el barrio más peligroso de Brasil en 2012. Este esfuerzo se realiza mediante las llamadas Unidades de Policía de Pacificación, acción esfuerzo novedoso de la policía Militar de Río de Janeiro. Por ejemplo, en Santo Domingo, República Dominicana, la recuperación de espacios públicos como parques, plazas y deportivos, como estrategia de intervención de autoridades que realizan obra pública y trabajo social, ha logrado desestimular la incorporación de jóvenes de estratos socioeconómicos bajos a actividades criminales.
En muchas ciudades las intervenciones mixtas, articulando esfuerzos policiacos y militares, han sido exitosas. En México, por ejemplo, ha bajado notablemente el crimen en Tijuana y Ciudad Juárez entre 2010 y 2012. En Juárez se atribuye el esfuerzo a una intervención multidimensional que implementó el gobierno federal denominado “Todos Somos Juárez”. Pero otras ciudades y estados del país se encuentran en una grave situación, como el estado de Michoacán. En Centroamérica se han desplegado esfuerzos de negociación con los Maras en el Salvador y Guatemala con notable éxito. En estas negociaciones los gobiernos han ofrecido cambios en las condiciones en las cárceles a los dirigentes, para que estos “acepten” dar órdenes de no matar a sus rivales en las calles.
Sin embargo, la participación militar intensa se da en lugares donde el crimen común y el callejero se vuelve un esfuerzo necesario, de “última instancia”, cuando son rebasados los cuerpos policiacos locales dada la desigualdad en armamento de los criminales. Esto aparece en ciudades donde los traficantes de armas y armas logran incluso “comprar” a cuerpos policiacos locales. Por ello los gobiernos recurren a la “fuerza superior” del Estado, también llamado “recurso estratégico”, las fuerzas armadas.
Incluso la ONU, en la misión de estabilización de Haití (Minustah), ha recurrido a las fuerzas armadas de muchos países para lograr intervenir, controlar a los grupos criminales organizados que también realizan actividades de tráfico de drogas y armas en ese país, y recuperar la gobernabilidad de barrios completos de las áreas periféricas de las ciudades grandes. Es el caso de Cite Soleil, donde militares Cascos Azules, con elementos policiacos altamente calificados para actuar en condiciones de alta conflictividad, han tenido gran éxito. Es el caso de unidades militares y policiacas conjuntas de Brasil, Perú e incluso países como China al inicio de la misión internacional. El acercamiento con líderes comunitarios en estas experiencias ha sido clave y empleando elementos como el deporte, los Cascos Azules han logrado trabajar con la población de forma exitosa, por ejemplo realizando y organizando a la población mediante campeonatos de Futbol.
Además, los países de la región han optado de manera creciente por estrategias de carácter preventivo, reconociendo el impacto positivo que estas tienen en la reducción del delito. También han impulsado una mayor articulación interministerial para poder enfrentar las raíces de los problemas de inseguridad y han reconocido el papel de los gobiernos locales como actores clave para proteger la seguridad de los ciudadanos. En suma, hay un avance evidente en las nuevas propuestas sobre la seguridad ciudadana. Por ello, podemos decir que estas intervenciones conducen a un cambio fundamental de paradigma, para actuar en contextos de elevadas tasas de delincuencia.
Nuevas amenazas
La inseguridad ciudadana y el ascenso del crimen organizado se volvió la nueva amenaza a la seguridad nacional en muchos países. En otras palabras, se requiere otra vez del aparato castrense, pero en esta ocasión con fines no políticos pero si operativos. Debido a la globalización, como fenómeno “interméstico” el narcotráfico tiene un potencial de desestabilización de los sistemas políticos a través de la corrupción, y ha llevado a algunos gobiernos a emplear de forma intensa a las fuerzas armadas para intentar controlarlo. En muchos países, como México, los Centroamericanos, Colombia y Brasil; el narcotráfico se asocia o le da energía a grupos criminales que desatan olas de violencia que afectan a amplios segmentos de la ciudadanía.
Otra variable es el aumento del poder de las organizaciones criminales altamente organizadas y de la delincuencia común. Esto ha llevado a la incapacidad de muchas de las policías (sean nacionales, estatales o municipales, dependiendo de la forma de organización del Estado en cada país) a ser rebasadas en sus capacidades de investigación, disuasión y contención del crimen.
Los gobiernos se ven obligados a en la necesidad de recurrir a las fuerzas armadas y a desarrollar discursos de “Guerra” (México) y “Mano Dura” (Centroamérica), o intervención de barrios enteros (Brasil), con notables implicaciones en las relaciones civiles-militares. Esto tiene como efecto la ampliación de problemas de derechos humanos, la presencia de militares (en activo o retiro) en responsabilidades de conducción de los cuerpos de seguridad pública, el aumento de los presupuestos militares –muy notable en México-, una nueva cooperación internacional (por ejemplo Iniciativa Mérida y CARSI por parte de Estados Unidos, o de la comunidad internacional a través de la ONU, como en Haití).
No a la Mano Dura
Para fortalecer los procesos democráticos y a la verdadera construcción de regímenes de seguridad ciudadana viables en el largo plazo, deben dejarse de lado los discursos de “guerra” o “mano dura” contra la delincuencia, en favor de estrategias basadas en el imperio de la ley, la prevención y los regímenes de derechos humanos. Lo anterior debe ser una premisa de acción en los programas de cooperación internacional. El factor militar es una cirugía necesaria, pero debe ser temporal, restauradora del orden, y se debe planificar el repliegue castrense.
Así, la activa participación militar en algunos países para enfrentar las amenazas nuevas pone en riesgo, en primer lugar, la calidad de la democracia; en segundo lugar, se está produciendo un cambio en la doctrina militar, de nuevo centrada en la seguridad interna; en tercer lugar, la “seguridad nacional” se reorienta de nueva cuenta a combatir enemigos internos, con un peligro de “desprofesionalización” de las fuerzas armadas; en cuarto lugar la necesidad de su empleo puede revitalizar el poder político de los militares, siendo esto un problema endémico de las sociedades latinoamericanas, pues nuevamente se percibe como “necesaria” su participación y; en quinto lugar, pueden aumentar los problemas de derechos humanos, afectando a las mismas instituciones castrenses y a la impartición de justicia.
* Raúl Benitez Manaut, investigador de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y consultor del Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD.
