Colapso del sistema eléctrico nacional: crónica de una destrucción (II)

Por María Elena Corrales*

En las últimas dos décadas el Gobierno de Venezuela ha llevado a cabo una estrategia sistemática de destrucción del Sistema Eléctrico Nacional (SEN), marcada por el resquebrajamiento de la institucionalidad sectorial y la desprofesionalización, favoreciendo así altos niveles de corrupción. El estudio presentado explora cómo esta estrategia ha contribuido a la profundización de la crisis humanitaria compleja que sufren los venezolanos, entendiendo que sus consecuencias pueden ser catalogadas, incluso, como violaciones masivas de sus derechos humanos.

La destrucción del SEN: una política de Estado

La destrucción del SEN durante las dos décadas de revolución bolivariana (1999-2019) ha sido estructural. Resulta difícil demostrar si dicha destrucción ha sido planificada, pero lo que sí podemos demostrar, e intentaremos hacer a continuación, es que todas las medidas tomadas por el Gobierno, primero de H. Chávez y luego de N. Maduro, conducían de manera inexorable a dicha destrucción. Las llamadas de atención, así como los avisos sobre los riesgos que se acumulaban, estuvieron presentes a lo largo de estos veinte años. Las voces críticas nunca fueron atendidas y el sector fue llevado al colapso por principios y prácticas crematísticas, de exclusión y de control del poder político.

El colapso del SEN se asocia a tres estrategias concurrentes. La primera, la desinstitucionalización del sector y con ello la pérdida de los mecanismos de control y de las rutinas operativas que impulsaban conductas eficientes y actuaban como contrapeso en la toma de decisiones. La segunda, la desprofesionalización del servicio y su sustitución por personal, en muchos casos, sin ninguna experiencia en el sector y proveniente de las filas militares. La tercera, facilitada por las dos anteriores, la internalización de prácticas altamente corruptas que no solo dilapidaron y permitieron la apropiación de fondos públicos, sino que impulsaron la toma de malas decisiones de inversión alejadas de la racionalidad técnica que caracterizaría un plan de inversiones efectivo y eficiente.

La destrucción institucional del SEN

La estrategia de desmontaje del entramado institucional fue una política deliberada del Gobierno, con el fin de instaurar una nueva institucionalidad que le garantizara el control hegemónico y político sobre todo el sistema. Dicha estrategia incluyó:

• Estatización de todas las empresas privadas (catorce) que prestaban el servicio eléctrico y su centralización en un solo ente¹⁴; Corpoelec, responsable, bajo régimen monopólico, de todas las actividades del sector. Esta decisión creó un monstruo de más de 40 mil trabajadores, con estándares diferentes de trabajo, responsable de todas las decisiones de compra y contrataciones.
• Incumplimiento del marco legal existente, aprobado por ese mismo gobierno en 2001, y su sustitución por otro, aprobado en 2010 (Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico)¹⁵ en el cual se establece el modelo de “gestión socialista” y ratifica a Corpoelec como único ente encargado de todas las actividades del servicio de electricidad en el territorio nacional; eliminando, taxativamente, la participación privada.
• Ruptura de la sostenibilidad financiera de las empresas operadoras al mantener congeladas las tarifas eléctricas desde 2002 hasta 2017, cuando se realizó un incremento tarifario importante con alzas que van de 216 % hasta 656 %. El proceso hiperinflacionario que se desató en el país a partir de 2016, hizo irrelevante tales aumentos y destruyó el sistema de comercialización del sector.
• Eliminación del despacho de carga bajo criterios técnicos. A finales de 2001 se revocó la potestad de Opsis¹⁶ de ordenar racionamientos eléctricos con el fin de preservar y garantizar un manejo efectivo del sistema. Después de 33 años de experiencia y desarrollo tecnológico, la decisión sobre el despacho y los racionamientos pasaron a ser un asunto político en manos del Ministerio, que no tenía ni experticia, ni instrumentos que le permitieran realizar esta tarea de manera técnica y profesional.
• Discrecionalidad y opacidad como norma operativa del SEN. En febrero de 2010 se decretó la emergencia eléctrica que permitió a Corpoelec adquirir, mediante adjudicación directa y centralizada, el suministro e instalación de obras de generación eléctrica, no necesariamente incluidas en el PDSEN. Adicionalmente, desde su creación, la persona designada como ministro, responsable por “el control sobre el ejercicio de las actividades para la prestación del servicio eléctrico”, tuvo a su cargo la presidencia de Corpoelec, eliminando con ello la supervisión y control que dicho Ministerio tiene sobre la Corporación. Además, la Ley estableció como delito la revelación de “secretos concernientes a la seguridad” del SEN¹⁷, con lo cual se profundizó la opacidad del sector.
• Militarización del SEN. En abril de 2013, bajo el segundo Decreto de Emergencia¹⁸ el SEN fue militarizado, y todos los espacios geográficos en donde se encontraban instalaciones eléctricas fueron declarados “zonas de seguridad”. En tal sentido, se ordenó a los órganos de seguridad y a la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (FANB) la militarización del sistema eléctrico¹⁹.

La secuencia de decisiones y acciones muestra el camino seguido para erradicar la institucionalidad sectorial y consolidar una nueva, regida por los principios de la llamada revolución bolivariana. Fue un proceso de más de diez años, a lo largo de los cuales la centralización, el intervencionismo político y la opacidad en las decisiones y sus impactos, transformó el SEN en un sistema altamente ineficiente, al servicio de los intereses políticos y crematísticos del gobierno y del partido gobernante.

Desprofesionalización del SEN

El proceso de desplazamiento del personal capacitado de las empresas operadoras se inició tempranamente y continúa hasta nuestros días. En efecto, durante los primeros años del gobierno de Chávez, la mayoría del personal directivo y técnico de alto nivel de las empresas fue reemplazado, en muchos casos, por personas afines políticamente al gobierno con pocas o nulas capacidades gerenciales o experticia técnica. A lo largo de estas dos décadas se eliminó la meritocracia como mecanismo de ingreso y ascenso en las operadoras, y la afiliación política pasó a ser la herramienta de selección de personal para dirigir las empresas.

El proceso de desprofesionalización fue particularmente activo durante los años 2004 y 2005 cuando el gobierno instrumentalizó una suerte de apartheid laboral, como consecuencia de la aplicación de la llamada “Lista Tascón” que facilitó la exclusión política de profesionales y técnicos que hubiesen firmado, solicitando la realización de un referéndum revocatorio al mandato del entonces presidente Chávez. La estatización de todas las empresas del sector permitió, en 2007, extender esta práctica al resto de las empresas del SEN.

Finalmente, la centralización en una única empresa, Corpoelec, y la creación de nuevos instrumentos de exclusión han completado la tarea de politización²⁰ de la gestión del servicio. Como consecuencia, el clientelismo político minó la nómina de Corpoelec que para 2016 se había duplicado, mientras la eficiencia del servicio se deterioraba aceleradamente.

Las instancias responsables por la planificación y regulación sectorial atravesaron un proceso de “deslave profesional” similar a las operadoras. Para 2003 ya se había reducido notoriamente la capacidad de Opsis. A ello se sumó el de Fundelec, entidad responsable por el desarrollo regulatorio y normativo del sector.

A partir de 2017, producto de la crisis económica por la que atravesaba el país, se añade un proceso de emigración masiva del personal de la empresa. Tanto la Asociación Venezolana de Ingenieros Eléctricos y Mecánicos (Aviem), como el propio Sindicato de Trabajadores de Corpoelec han llamado la atención al respecto y estiman que durante los últimos tres años, entre 50 % y 60 % del personal de la Corporación ha emigrado buscando mejores remuneraciones salariales (entre 17 mil y 18 mil técnicos y obreros especializados)²¹.

Además de los bajos salarios, una serie de condiciones hacen aún más difícil conseguir y retener personal capacitado en Corpoelec. En particular, la existencia de un clima de persecución que se manifiesta cada vez que se produce una caída del servicio o se realiza alguna protesta del personal, y que conlleva a la persecución e incluso encarcelamiento de trabajadores de la empresa.

Quizás la consecuencia más dramática de la desprofesionalización ha sido la pérdida de las rutinas de mantenimiento, supervisión y control, tanto administrativo como operativo, necesarias para el correcto funcionamiento de las operaciones del SEN. Ello ha traído como consecuencia la falta de mantenimiento a todos los niveles en las plantas de generación, las redes de transmisión y de distribución, vitales para la estabilidad de la red²². Finalmente, la falta de vigilancia y supervisión ha generado la vandalización y el hurto de cables, equipos y otras partes que agravan aún más los problemas de mantenimiento²³.

La corrupción en el SEN, una política de Estado

Los niveles de corrupción que se han permitido y facilitado durante las últimas dos décadas de gobierno bolivariano han sido enormes y el sector eléctrico es ejemplo claro de ello. Baste para significarla que el SEN ha recibido transferencias cercanas al doble del monto invertido hasta 1998 y, a pesar de ello, colapsó y la cobertura y calidad del servicio es sumamente precaria. Solamente un acto de corrupción masiva puede explicar tal paradoja.

Del total de los aportes dirigidos al SEN se han logrado documentar los destinados a financiar entre 42 y 46 proyectos de generación por un total de entre US$ 39,5 y US$ 48,7 mil millones, y 29 proyectos de transmisión por US$ 3,1 mil millones de acuerdo con el informe presentado por la Comisión de la Asamblea Nacional en 2017. La capacidad total de generación que se contrató durante el periodo fue de 14 mil 203 MW, de los cuales 11 mil 279 MW correspondieron a plantas termoeléctricas. Del resto, 2 mil 699 MW serían de origen hídrico y 225 MW de nuevas energías, en particular, la eólica.

Si bien existen diferencias entre las diversas fuentes de información consultadas²⁴, todas ellas coinciden en mostrar las irregularidades que han caracterizado estas inversiones y el hecho de que, durante el periodo, se invirtió, sin la debida justificación, casi tres veces lo previsto en el PNDSEN, con resultados catastróficos para el sector.  El análisis de los proyectos que estuvieron en ejecución entre 2005 y 2016, permite concluir que la corrupción ha sido endémica y una constante en todos los proyectos impulsados²⁵:

• Solamente cuatro de los 42 proyectos contratados fueron licitados, los 38 restantes fueron adjudicados de manera directa sin ningún tipo de competencia o consulta de precios.
• Dieciséis de los 42 proyectos contratados no fueron concluidos y se encuentran aún bajo ejecución o con instalación parcial.
• Todos los proyectos contratados mostraron diferencias considerables, tanto en relación con los costos indicados en el PNSEN (AN, 2017), como con los costos de referencia estimados en el mercado (Aguilar, 2018). En promedio, se estima que el Estado venezolano gastó 180 % más de lo estimado en el PNDSEN y que los sobreprecios fueron, en promedio, más de 190 % de los costos referenciales.
• Los acuerdos de cooperación entre países, como fue el Acuerdo Venezuela–Cuba, el de cooperación con Argentina, el Fondo Chino y el de cooperación con España, facilitaron la opacidad de las transacciones realizadas y las asignaciones directas de proyectos a empresas de los respectivos países.

La falta de planificación y de estudios de preinversión y diseño de los proyectos emprendidos ocasionó que muchas de las obras estén, en la práctica, inservibles o no operativas. En algunos casos no se identificó adecuadamente el emplazamiento geográfico de las unidades de generación, en otros no se disponía del combustible necesario para realizar las pruebas y puesta a punto de los equipos y, en general, no se previeron las plataformas de mantenimiento necesarias.  Adicionalmente, en muchos casos, los equipos suministrados eran de una calidad inferior a la contratada e incluso, se trató de maquinas de segunda o tercera mano cuando en los términos de referencia de las contrataciones se exigían –y se pagaron– como nuevas²⁶. Un estudio realizado para Corpoelec poco antes del colapso²⁷, muestra que todas las centrales de generación térmica tenían el mantenimiento pendiente y que solo un 25 % de la capacidad instalada se encontraba disponible.

La corrupción en la contratación y ejecución de los proyectos analizados ha estado en el centro de múltiples demandas legales que cursan principalmente en España y Estados Unidos. Al respecto existe un cuerpo robusto de casos legales por lavado de dinero proveniente de la corrupción en el sector eléctrico venezolano. Dentro de tales casos se incluyen funcionarios públicos con altos cargos tanto en el Ministerio como en las empresas operadoras²⁸. Igualmente, se han presentado querellas a empresas nacionales e internacionales que contrataron con el Estado venezolano bajo acusaciones de prácticas corruptas²⁹. El evento celebrado en la OEA (marzo de 2019) cubrió una parte importante de los casos que se han identificado durante las últimas décadas, muchos de ellos asociados al SEN³⁰. Ninguno de estos casos o acusaciones ha recibido respuesta efectiva por parte de las autoridades responsables de la materia en Venezuela.

A continuación, presentamos cuatro ejemplos de las irregularidades identificadas en algunos proyectos insignia del programa de inversiones adelantado entre los años 2010 y 2016. Para mayor detalle al respecto, conviene revisar tanto el Informe Final de la Asamblea Nacional como el realizado por Transparencia Venezuela en 2018, los cuales sirvieron de fuente de referencia.

Tocoma

La central hidroeléctrica Tocoma, planificada por Edelca, es la última en el desarrollo del río Caroní. A la llegada de H. Chávez al poder (1999) estaba por culminar el desarrollo de Caruachi y se habían adelantado estudios y gestiones para la central Tocoma, fundamentalmente similar a Caruachi. Los trabajos se iniciaron en 2005 para la instalación de 2 mil 160 MW con diez unidades generadoras y costo inicial de US$ 3 mil 061 millones. El fin de la ejecución y la entrada en operación de Tocoma estuvo prevista para 2011. Sin embargo, hasta los actuales momentos, se ha invertido un monto cercano a los US$ 11 mil millones sin que se haya logrado poner en operación la generación. Una parte importante de los aumentos en el costo de las obras se originó en el artificio cambiario aplicado por el contratante Corpoelec, según el cual los gastos en bolívares fueron calculados en dólares a la tasa de cambio oficial la cual, para el momento, era muy inferior a la del mercado en el cual se ejecutaban los pagos. Actualmente, la obra se encuentra paralizada y su culminación es incierta.

Revolución energética

La denominada “Misión Revolución Energética” fue una iniciativa financiada por Pdvsa con la Unión Eléctrica de Cuba, a través del Convenio Venezuela-Cuba suscrito en 2000. Dicha Misión inició en 2006 y, básicamente, comprendía tres componentes: la instalación de los llamados “bombillos ahorradores”, la instalación de 1.008 MW de generación distribuida y un programa de formación y asesorías técnicas en la materia. En total, la Misión instaló 180 millones de “bombillos ahorradores”, distribuidos gratuitamente en los mercados residenciales y comerciales sin ninguna provisión para su reemplazo estable, e instaló 1.007 MW en generación distribuida cuya disponibilidad al 2016 no superaba el 23 %. Hasta el año 2009 la inversión en estos programas alcanzaba un total de US$ 1.348 millones, pero entre 2010 y 2014 se erogaron US$ 4 mil 975 millones adicionales sin que se haya rendido cuenta sobre el destino de dicha inversión.

El blindaje eléctrico de Caracas y Maracaibo

Como consecuencia de los “apagones” que presentó el SEN, el gobierno anunció el “blindaje” eléctrico de la ciudad de Caracas a través de la instalación de un anillo formado por un conjunto de plantas termoeléctricas con una capacidad de 1.097 MW y el reforzamiento del servicio a la ciudad de Maracaibo mediante la expansión de 1.130 MW en la planta Termo Zulia. En total la inversión a realizar sería, en el caso de Caracas, de US$ 4 mil 234 millones y, en el del Zulia, de US$ 2 mil 238 millones. Solo uno de los nueve proyectos incluidos en el plan de blindaje de Caracas y Maracaibo fue licitado, todos los demás fueron asignados de manera directa. Los sobreprecios estimados son superiores al 120 %, lo cual implica que en el caso de Caracas US$ 2 mil 375 millones y en el de Maracaibo US$1.219 millones no se encuentran respaldados en las inversiones hechas. De acuerdo con un estudio realizado pocas semanas (Inserven, febrero 2019) antes de producirse el colapso del SEN de marzo 2019, los proyectos asociados al blindaje de Caracas, tenían 80 % de indisponibilidad, mientras que los del Zulia se encontraban fuera de servicio en su totalidad.

Los proyectos eólicos

En abril de 2004 se firmó el Convenio Integral de Cooperación entre Argentina y Venezuela, con el cual se autorizó al gobierno de Venezuela a contratar de manera directa con empresas argentinas. En 2012, bajo este paraguas, se suscribió el contrato para el desarrollo de dos parques de generación eólica, uno en la zona de la Goajira y otro en Paraguaná, con una capacidad total de 175,6 MW. El costo para Corpoelec ascendió a 2 mil 645,50 US$/KW; un precio que, a esa fecha, más que duplicaba el de un parque eólico similar en China (1.300 US$/KW) y estaba 32 % por encima del precio de instalaciones similares en países desarrollados (entre 1.850 y 2 mil US$/KW). En una primera etapa se instalarían doce unidades de 2,1 MW, para un total de 25,2 MW. Solo se instalaron ocho unidades y, actualmente, los equipos no funcionan y en la gran mayoría de los casos han sido vandalizados.

Ver también: Colapso del sistema eléctrico nacional: crónica de una destrucción (I)

…

*María Elena Corrales. Ingeniero químico (UCV). Consultora internacional con especialidad en servicios públicos y evaluación de procesos y programas de reforma institucional.

Fuente: Revista SIC | edición impresa N° 819 | noviembre 2019.

Referencias: 

(14) Decreto Ley Nº 5.330/07. Gaceta Oficial Extraordinaria No 38.736. 31 de julio 2007.
(15) Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico (LOSSE). Gaceta Oficial No. 39.573. 2010.
(16) Opsis, Oficina de Planificación del Sistema Interconectado, responsable por dirigir y coordinar el despacho del SEN bajo condiciones de seguridad y economía. OPSIS era financiado por Edelca, Cadafe y Electricidad de Caracas, y conformado por personal de las tres empresas.
(17) LOSSE, Artículo 8.
(18) Decreto presidencial N° 9 de fecha 23 de abril de 2013, Gaceta Oficial 4.151.
(19) Violaciones a los derechos humanos en la disponibilidad y acceso de los servicios públicos básicos en el municipio Maracaibo del estado Zulia. Aula Abierta. Comisión de Derechos Humanos, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad del Zulia. Octubre, 2018.
(20) Nos referimos a instrumentos como la “Lista Maisanta” y el carnet de la patria, entre otros.
(21) MEGALOS, E. (26 de noviembre 2018): “Colapso de la industria eléctrica nacional es inminente”. En: NotiVenezuela. y NoticieroDigital.com. (15 de junio de 2018): Ing. Cabas: “36 mil trabajadores se han ido de Corpoelec”.
(22) OLIVARES, J. (10 de marzo 2019): “La caída del sector eléctrico venezolano y el mega-apagón”. En: El Pitazo.
(23) “Damarys Cervantes resume en un video la difícil y riesgosa situación del SEN”. Cortesía VPl TV. Disponible en You Tube: Venezuela- Trabajadores de Corpoelec denunciaron situación del sector eléctrico. Enlace: https://www.youtube.com/watch?v=SX-T-2RYVMc
(24) Existen por lo menos otras dos fuentes de referencia importantes, además del Informe de la Asamblea Nacional (2017). Primero, las estimaciones del Ing. J. Aguilar, documentando 46 proyectos contratados e iniciados entre 2005 y 2014 y cuya inversión asciende a US$ 48,7 mil millones. Segundo, el Informe de Transparencia Venezuela (2018), en el cual se analizan cuarenta proyectos cuyo monto asciende a US$ 37,7 mil millones.
(25) A partir de 2016 la empresa Corpoelec no realizó nuevas inversiones ni continuó con las que estaban en marcha.
(26) PETIT, M. (13 de septiembre de 2018): “Turbogeneradores comprados para enfrentar crisis eléctrica en región suroccidental del país podrían ser parte de las viejas unidades vendidas por los bolichicos”. En: Portal Venezuela Política.
(27) INSERVEN. Plan de Recuperación del Parque de Generación Térmico. Año 1. Febrero, 2019.
(28) Uno de los casos más sonados es el del viceministro de Electricidad y presidente de la empresa Cadafe, Nervis Villalobos, acusado de cobró de comisiones millonarias y sobornos. Más recientemente (mayo, 2019) fue detenido en España el exministro de Desarrollo Eléctrico Javier Alvarado a petición de Estados Unidos, que lo investiga por presuntos delitos de blanqueo de capitales.
(29) Existe amplia información sobre acusaciones formuladas a la empresa Derwick Associates: “Demandan por daños y perjuicios a los ‘Bolichicos’ en una corte de Nueva York” (por Maibort Petit, 20 de mayo de 2018); “‘Bolichicos’ acusados en Miami de lavar $ 1,200 millones de fraude cambiario venezolano” (por Antonio María Delgado y Jay Weaver, 25 de julio de 2018), entre otros. OEA. Audiencias sobre la corrupción gubernamental en Venezuela, 1 de marzo de 2019.
(30) OEA (2019): Audiencias sobre la corrupción gubernamental en Venezuela, 1 de marzo de 2019.